Актуальность избранной темы объясняется не только ситуацией сложившейся внутри и вокруг Верховной Рады Украины и трагичными страницами истории парламентаризма последних лет в Белоруссии и России. Она объясняется самой постановкой вопроса – как должна управляться страна, осуществляющая переход от тоталитарного к демократическому строю, какие органы должна она образовывать, чтобы управляющие импульсы, приходящие от одних органов к другим и к народу, были бы действенными, близкими к оптимальным и приводили бы к постепенному устранению проблем, стоящих перед страной.

Лучшие умы человечества испокон века искали ответы на эти вопросы. От Сократа, Платона и Аристотеля человеческая мысль пришла в восемнадцатый век, к Гегелю, Локку, Монтескье и Джефферсону, к классикам либеральной идеи, сформулировавшим “наилучшее из наихудших” на сегодняшний день строение государства через систему разделение властей.

Странам, входящим, или, точнее, стучащимся в дом цивилизованных государств, для выбора наилучшего для себя политического устройства следует, как заглядывать в глубины своей истории, так и использовать цивилизационный опыт, накопленный другими народами.

Именно частью единого процесса борьбы нашего континента за торжество цивилизованных норм общественной жизни следует воспринимать процесс переноса демократических государственных институтов и знаний о них из развитых стран в посткоммунистические на нашем, не менее судьбоносном изломе истории. И, может быть – в силу большого количества причин – очень важно, причем далеко не только для Украины, как пройдут эти процессы именно здесь. Западные партнеры это понимают, пожалуй, получше нас.

Нам бы хотелось поучаствовать в этом процессе переноса знаний о демократических институтах Запада и об опыте их имплантации в посткоммунистических странах.

В данной статье приводится обзор нескольких работ, где анализируются политические институты и процессы взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей демократической власти в посткоммунистических странах вообще и в Украине в частности.

Ради лучшего раскрытия неоднозначности и сложности проблемы, работы выстроены в цепочку по мере увеличения в них неопределенности в попытках ответить на вопрос, как влияет степень доминирования президентской ветви власти на реальный ход политического процесса в стране, на движение ее в направлении к или от консолидированной и стабильной демократии.

Прежде приводятся соображения о политических институтах как таковых, их актуальности и важности для государств, находящихся в переходном периоде своей истории. Дается обзор двух основных точек зрения, отстаивающих целесообразность доминирования в переходный период соответственно власти Парламента и Президента.

Затем рассматривается тройка работ с нисходящей критикой президентской системы. Первая критикует нынешнюю украинскую Конституцию, утверждая, что Президент обладает по сравнению с парламентом лишними, нарушающими равенство ветвей власти, полномочиями. Следующая работа, анализируя развитие процессов в Украине последнего десятилетия, делает вывод, что, на самом деле, это не так очевидно, и что у Президента есть много проблем во взаимоотношениях как с парламентом, так и с правительством. Последняя работа неожиданно и достойно венчает этот спор, доказывая экспериментами и статистическими расчетами, что тип системы разделения властей, внедренной в посткоммунистической стране, вообще не имеет для ее демократического развития особого значения, гораздо же более важны электоральные процедуры, в частности, такая характеристика избирательного закона, как средняя значимость (magnitude) округа.

В любом случае единым лейтмотивом приведенных работ, как и, уверены, размышлений на эту тему всех конструктивно мыслящих людей, является императив единства власти, принцип, без которого ее разделение очень скоро превращается в глубокий перманентный внутренний конфликт, затягивающий со временем в себя все общество.

Политические институты играют важную роль в консолидации демократии (Diamond, 1996; Horowitz, 1993). Даже те, кто считают, что основной вклад в стабильную демократию вносят экономические (Huntington, 1991, 1996; Przeworski, 1996) или гражданские факторы (Putnam, 1993), соглашаются, что распределение власти между политическими институтами есть ключ к пониманию демократической консолидации. Институты структурируют политический процесс, определяя доступ к участию в нем и очерчивая рамки активности политических акторов. Диффузия власти через политические институты вносит вклад в процесс демократизации, усложняя для любой ветви власти задачу сконцентрировать ее в своих руках.

Разделение власти между политическими институтами и механизмы интеграции политических решений ветвей в одно, общегосударственное решение, являются фундаментальными вопросами, с которым сталкивается демократическая власть на ранних стадиях становления.

March&Olson, 1984; Duverger, 1954; Stepan&Skach, 1993; Linz,1994,1990; Mainwaring, 1993 вводят понятие нового институционализма для посткоммунистических стран и исследуют связь между институтами, электоральными законами и консолидацией демократии. McGregor, 1996 определяет основные институциональные контуры посткоммунистических систем.

Есть много работ, в которых говорится о серьезных недостатках президентской системы для построения консолидированных демократий и политически стабильных обществ в посткоммунистических государствах. В них, прежде всего, говорится, что президентская система – это политика с “нулевой суммой”, т. е. выигравший получает все, а проигравший – ничего. Проигравшие партии вынуждены ждать несколько лет до следующего своего шанса и, не имея выхода своим политическим потенциям в институциональной форме, часто обостряют конфликт с исполнительной властью, выносят его на улицу и т. п. Это приводит к идеологической поляризации общества.

Президентская система усиливает политику индивидуальности и демагогичности, часто создает правительства меньшинства, не давая образованию прочных партийных коалиций (Harmel&Janda, 1982, гл.6; Mainwaring, 1993, С. 221). Frye, 1997 в своем анализе 24-х посткоммунистических стран отметил прямую связь президентской власти с авторитаризмом, а Linz, 1990 просто утверждал, что президентская система является пагубной для новых демократий (С. 55).

Отмечается тенденция иметь слабый кабинет, недостаточная представительность народа, особенно если Президент избран менее чем 50% голосов избирателей (Linz,1990; Mainwaring, 1993; Stephan&Skach,1993; Roeder, 1994). Последний автор говорит, что президенты, желая максимизировать свой контроль над политическим процессом, стараются доминировать над законодательным органом и выводить исполнительную власть за пределы достижимости политических сил парламента. А связанные друг с другом партии, представляющие интересы бюрократических элементов прежнего режима, имея большинство в парламенте, стремятся делегировать власть из Парламента сильному Президенту. Easter, 1997 приводит схожие аргументы по Восточной Европе и бывшему Советскому Союзу. Он выявляет, что в тех случаях, когда элиты в обществе консолидированы, они предпочитают именно президентский режим. Ludwikowski, 1996 замечает, что отдельные лидеры могут защищать идею строгого президентства под видом приемлемой формы демократии в период кризиса, однако в реальности они рассматривают его как путь к дальнейшей централизации власти.

Mainwaring, 1993; Linz, 1994,1990; Stepan&Skach, 1993 считают, что парламентская система предпочтительнее президентской в обеспечении стабильности и демократической консолидации в обществе. Будучи более мягкой, она дает шанс многим партиям в сотрудничестве друг с другом осуществлять коалиционное управление. Партнеры по коалиции более склонны сохранять доверительные связи, если они сами договорились о сроках коалиции, чем если они были вынуждены согласиться со сроками, установленными заранее Президентом.

Hellman, 1996 отвергает тезис сильного президентства для быстрых экономических реформ (С. 56). Именно парламент, считает он, обеспечивает их через лучшую представленность народа. Система ограничений на исполнительную власть полезнее для реформ даже на ранних их стадиях.

С другой стороны, многие исследователи выступают в защиту президентской модели и отмечают недостатки парламентской системы. Horowitz, 1990 говорит, что парламентские типы управления в равной степени склонны к нестабильности, и приводит массу примеров этого в Азии и Африке.

Power&Casiorowski,1997 в своем исследовании 56 развивающихся стран между 1930 и 1995 гг. не выявили того, что парламентаризм ведет к демократической консолидации и политической стабильности, а президентство – к конфликтам и распадам. Системы, где имеется много слабых партий в парламенте и слабая основа для формирования коалиционного правительства, нестабильны. Неспособность партий сформировать правительственную коалицию очевидно приводит к неспособности правительства решать сложные политические проблемы.

Horowitz,1990 не согласен с тем, что парламентская система приводит к стабильной консолидированной демократии. Пример – Нигерия, где один кластер этнических групп, захватив большинство в парламенте, придавил иные этнические группы, что в результате привело к гражданской войне.

В отличие от апологетов парламентаризма, апологеты президентства говорят, что президентская система скорее заставляет консолидироваться политиков и партии, искать альянсы перед выборами, дабы не остаться вне игры. Кроме того, Horowitz и другие добавляют, что суть не в том, что плоха или хороша президентская система, а в том, что ее критики на самом деле критикуют не институциональное разделение, а электоральную систему, способ формирования органа власти. То есть они не против президентства, а против плюралистических выборов, и не за парламентаризм, а за парламентские коалиции. На это стоит обратить особое внимание.

Главный аргумент, используемый сторонниками президентской системы, заключается в том, что на этапе трансформации нужна концентрация власти, ибо перед страной стоят задачи, с которыми парламент, будучи недостаточно мобильным, не может справиться.

Многие постсоветские страны вместо четкой президентской либо парламентской системы избрали гибридную президентско-парламентскую модель власти (Ludwikowski, 1996). В частности, в Украине действует система со всенародно избранными Президентом и Парламентом, а также премьером, подотчетным им обоим. Sartori, 1994 утверждает, что жесткость президентских систем и неспособность к активным действиям парламентских могут быть обойдены выбором контекстно-специфических смешанных систем. Но в смешанных системах власти таится опасность, так как присутствие многих институтов управления может привести к дестабилизирующему конфликту между соперничающими политическими силами. В соответствие с Zielonka, 1994, многие из постсоветских стран вверглись в такой дестабилизирующий хаос после того, как политические институты стали своеобразными призами в соперничестве политических сил.

Увы, хотя кажется, что смешанные системы должны проявлять позитивные черты обеих систем, они, наоборот, почему-то проявляют именно негативные их черты.

Bohdan A. Futey, 1996, судья Претензиозного суда США, предъявляет к Конституции Украины весьма серьезные претензии.

Он признает, что с принятием Конституции Украина сделала шаг вперед на пути укрепления государственности, внеся ясность в правила политической игры. Но для создания подлинной системы разделения властей ее ветви должны быть не только отделенными Конституцией друг от друга, но и равными, согласованно действующими, связанными системой сдержек и противовесов.

Автор считает, что попытка установления президентской республики в Украине, отражена в тексте Конституции не в полной мере. В президентской республике Президент является главой исполнительной власти и одновременно главой государства. Статья 102 Конституции Украины провозглашает Президента главой государства и гарантом соблюдения Конституции. Однако высшим органом в системе органов исполнительной власти, согласно статье 113, является Кабинет Министров. С другой стороны, Президент назначает премьер-министра – одного из членов Кабинета – с согласия Верховной Рады (пункт 9 статьи 106). Президент должен также утверждать кандидатуры других членов Кабинета Министров, выдвинутые премьер-министром (пункт 10 статьи 106). Что еще более важно, Президент имеет полномочия отправлять в отставку Кабинет в полном составе или отдельных его членов. Таким образом, Президент фактически является главой исполнительной власти. Но в Конституции нет четкого подтверждения этого важного статуса.

Конституция, говорит Futey, не только расплывчато формулирует компетенцию Президента, но и наделяет его полномочиями, которые должны принадлежать законодательной власти. Так, пункт 15 статьи 106 предоставляет Президенту право образовывать и ликвидировать министерства. Далее, хотя, согласно пункту 9 статьи 106, если решение Президента о назначении премьер-министра требует согласия парламента, то при назначении главой государства отдельных министров кабинета этого не нужно (пункт 10 статьи 106).

Futey предлагает предоставить Парламенту права голоса в процессе назначения хотя бы половины членов кабинета министров. Это, считает он, в значительной степени уменьшило бы риск концентрации всей полноты государственной власти в руках Президента. Участие парламента в формировании правительства укрепило бы концепцию равноправия ветвей власти и позволило бы создать более эффективную систему сдержек и противовесов.

Wise, Ch. R. & Brown, T. L.,1999, наоборот, проводят мысль, что власть Президента в Украине ограничена множеством институциональных проблем. Авторы анализируют три основных фактора разделения властей в Украине: структуру институтов во время перехода, наследие прошлого, и интересы политических групп.

Президентские выборы 1994 г. изменили динамику взаимоотношений между политическими институтами в Украине, утверждают они. Президент Кучма после прихода к власти объявил курс на либеральные реформы, и это стало основой его не прекращающегося конфликта с парламентом. В результате Конституционного Договора 1995 г. он получил, казалось бы, широкие полномочия единолично назначать Кабинет и премьера.

Однако разделение властей на три независимые ветви в лице Президента, Кабинета министров и Парламента привело и к разгоравшейся со временем борьбе между ними. Конституционный Договор, как и в последующем Конституция, лишь зафиксировали рамки этой борьбы. Советская номенклатура осталась в значительной степени нетронутой и, трансформировавшись, перешла вместе со вновь возникшими реформаторскими силами как в Парламент, так и в исполнительную власть (Motyl’, 1995).

В этих условиях наследие прошлого сильно влияло на конституционные процессы. Прошлый режим не был, по сути, устранен. Целый ряд факторов, и прежде всего, предпочтение единоличной власти, власть плюралистических элит и бюрократический административный контроль, пришедшие из прошлого, реально влияли на конституционный процесс.

У Украины в то время были два альтернативных пути: предлагаемый Президентом Кучмой путь на Запад, к реформам, либо отстаиваемый левым большинством Парламента путь на интеграцию с Россией и восстановление старых советских экономических и политических связей. Правые, реформаторские в парламенте закономерно выбрали первый вариант, требующий расширения конституционных полномочий Президента.

Однако Кучма должен был еще доказать свою реальную власть над правительством. Wise, Ch. R. & Brown, T. L., 1999 оспаривают идею, что с принятием Конституционного Договора Украина сделала шаг в направлении к авторитаризму. Во многих странах дуальная исполнительная ветвь, разделенная между Президентом и премьером, делает ее скорее менее, чем более консолидированной (Baylis, 1996). Президент, имея право назначать и освобождать премьера, при этом не имеет возможности регулярно руководить Кабинетом, ибо это прерогатива премьера. И, действительно, отношения Президента Кучмы особенно с некоторыми из премьеров складывались отнюдь не в рамках безусловной субординации, как могло бы следовать из тезиса о широких властных полномочиях Президента. Он вынужден постоянно бороться за свое влияние на правительство.

После принятия Конституции Украины конфликт между левыми и правыми по вопросу контроля над Кабинетом министров продолжился. В Конституции сказано, что Президент назначает, после консультаций с Парламентом, премьера, который сам потом подбирает Кабинет. Однако в декабре 1996 г. Президент издал указ, что министры иностранных, внутренних дел, обороны и информации должны назначаться Президентом и подчиняться непосредственно ему. В ответ Парламент в январе 1997 г. принял закон, что премьер должен ставить свою подпись под всеми указами Президента и что кабинет сам ответственен за проведение своей внешней и внутренней политики, будучи независимым от Президента и подотчетным Парламенту. И так продолжается по сей день…

Наконец, в статье Ishiyama, J. T. & Velton, M., 1998 делается вывод о не существенности институционального разделения для развития демократии. Для этого используются эмпирические количественные методы.

Авторы предлагают рассматривать четыре зависимые переменные:

1. Представительность, вычисляемая как единица, деленная на сумму квадратов доли мест, полученной партиями в парламенте;

2. Индекс демократизации, как произведение показателей степени участия (процента населения, участвующего в выборах) и степени состязательности (среднего числа мест в парламенте, занятых малыми партиями);

3. Средний министерский срок (пребывания министров на своей должности);

4. Идеологическая поляризация. По 10-бальной идеологической шкале рассеивают слева направо все партии, а потом баллы самой левой партии отнимают из баллов самой правой партии;

1. Индекс формальной президентской власти (подсчитывают относительную силу Президента, с учетом его символических, процедурных полномочий, политической власть, веса и т. п.)

2. Средняя значимость (magnitude) избирательного округа, или число депутатов в законодательном органе страны, деленное на число избирательных округов.

3. Доля статистов в политическом процессе страны, то есть доля людей, предпочитающих патернализм и приоритет государственной собственности.

4. Темпы падения ВВП.

Из экспериментального изучения воздействия приведенных независимых переменных на зависимые переменные видна основная неожиданность, обнаруженная в работе. Вовсе не индекс формальной президентской власти, то есть, не распределение властных полномочий между законодательной и исполнительной властями, влияет на уровень демократического развития и консолидации общества, а средняя значимость избирательного округа! Причем это влияние сильнее именно на две первые, основные зависимые переменные – на уровень представленности народа и индекс демократизации.

Хотелось бы чтобы изложенное выше послужило по крайней мере одной цели – убедило, что проблема трансформации тоталитарного общества в демократическое неимоверно трудна – и тем уберегло бы от поспешных и необдуманных оценок реформ в посткоммунистических странах.

Bunce V., 1997.– Presidents and the transition in Eastern Europe. In: Von Mettenheim, K. (Ed.). Presidential Institutions and democratic Politic: Comparing Regional and National Contexts. The John Hopkins University Press, London, pp. 161–176.

Colomer J., 1995.- Strategies and Outcomes in Eastern Europe. Journal of Democracy 6 (1), 74-85.

Crawford B. & Lijphart A., 1995.– Explaining political and economic change in post-Communist Eastern Europe: old legacies, new institutions, hegemonic norms, and internal pressures. Comparative Political Studies 28 (2), 171–199.

David P.,1975.– Technical Choice Innovation and Economic Growth. Cambridge University Press. New York.

Diamond L., 1996.– Toward democratic consolidation. In: Diamond, L., Plattner, M. (Eds.). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press, Baltimore, pp. 227–240.

Duverger M., 1954.– Political Parties. Methuen, London.

Easter G. M., 1997.– Preference for presidentialism: postcommunist regime change and the NIS. World Politics 49, 184–211.

Frye T., 1997.– A politics of intitutional choice: post-communist presidencies. Comparative Political Studies 30, 523–552.

Futey B. A., 1996.– Comments on the Constitution of Ukraine. East European Constitutional Review, Vol. 5, No. 2, Spring 1996, No. 3, Summer 1996. (Русский перевод: Конституционное Право: Восточноевропейское Обозрение, Том. 5, №2, Весна 1996, № 3, Лето 1996.– Богдан А. Фьюти. Комментарий к Конституции Украины).

Geddes B., 1995.– A comparative perspective on the Leninist legacy in Eastern Europe. Comparative Political Studies 28 (2), 239–274.

Harmel R. & Janda K., 1982.– Parties and their Environments: Limits to Reform. Longman, New York.

Hellman J., 1996.– Constitutions and economic reform in postcommunist transitions. East European Constitutional Review 5, 46–56.

Horowitz D., 1990.– Comparing democratic systems. Journal of Democracy 1, 783–794.

Horowitz D., 1993.– Democracy in divided societies. Journal of Democracy 4, 19–38.

Huntington S., 1991.– The Third Wave. University of Oklahoma Press, Oklahoma.

Huntington S., 1996– Democracy’s third wave. In: Diamond, L., Plattner, M. (Eds.). The Global Resurgence of Democracy. The John Hopkins University Press, Baltimore, pp. 3–25.

Ishiyama J. T. & Velton M. Presidential Power and Democratic Development in Postcommunist Politics. Communist and Post-Communist Studies, Vol. 31, N. 3, September 1998, pp. 217–233.

Linz J. J., 1990.– The perils of presidentialism. Journal of Democracy 1, 51–69.

Linz J. J., 1994.– Presidential or parliamentary democracy: does it make a difference? In The failure of Presidential Democracy, eds J. J. Linz and A. A. Valenzuala, pp. 3–87. John Hopkins University Press, Baltimore.

Ludwikowski R., 1996.– Constitution-Making in the Region of Former Soviet Dominance. Duke University Press, London.

Mainwaring S., 1993.– Presidentialism, multipartism and democracy: the difficult combination. Comparative Political Studies 26, 198–228.

March J. G. & Olson J. P., 1990.– New institutionalism: organizational factors in political life. American Political Science Review 29, 147–166.

McGregor J., 1990.– Constitutional factors in politics in post-communist Central and Eastern Europe. Communist and Post-Communist Studies 29, 147-166.

Motyl A., 1990.– The Conceptual President: Leonid Kravchuk and the Politics of Surrealism. In: Colton T., Tucker R. (Eds.), Patterns in Post-Soviet Leadership, Westview Press, San Francisco, pp. 103–122.

Power T. & Casiorowski M. J., 1997.– Institutional design and democratic consolidation in the Third World. Comparative Political Studies 30, 123–155.

Przeworski A. & Alvares M., Cheibub J., Limongi F., 1996.– What makes democracies endure? Journal of Democracy 7 (1), 39–55.

Putnam R., 1993.– Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton, New Jersey.

Roeder, P., 1994.– Varietes of Post-Soviet authoritarian regimes. Post-Soviet Affairs 10 (1), 61–101.

Sartori G., 1976.– Parties and Party Systems: a Framework for Analysis. Cambridge University Press. Cambridge.

Stepan A. & Skach C., 1993.– Constitutional framework and democratic consolidation. World Politics 46, 1-22.

Tucker R., 1995.– Conclusion. In: Colton T., Tucker R. (Eds.), Patterns in Post-Soviet Leadership, Westview Press, San Francisco, pp. 235–240.

Wise Ch. R. & Brown T. L., 1999.– The separation of powers in Ukraine. Communist and Post-Communist Studies, Vol. 32, №1, March 1999, pp. 23–44.

Zielonka J., 1994.– New institutions in the old East Bloc. Journal of Democracy 5 (2), 87–104.