Украина по европейским меркам является, конечно, довольно большой страной. Численность населения неуклонно сокращается, но территории меньше пока что не становится. В наследство от советских времен нам досталось территориально-административное деление, которое по многим параметрам не соответствует ни географическим, ни экономическим, ни историческим условиям. В начале 90-х поднимались вопросы приведения областных административных границ в большее соответствие с требованиями здравого смысла, что означало бы укрупнение некоторых из них за счет ликвидации соседних. Действительно, не всегда можно уловить различия между, скажем, Винницкой и Хмельницкой областями, или Николаевской и Херсонской… Свойственное тому времени романтическое стремление сократить аппарат приводило к многочисленным историческим и политическим изысканиям на эту тему.

В то же время, существует и противоположная проблема. Многие регионы столь разительно отличаются друг от друга, что впору говорить об уникальном характере некоторых их особенностей. Очевидно, что решение социальных проблем промышленных регионов Востока требует несколько иных подходов, нежели решение этих вопросов на аграрном Западе. Не говоря уже о национальных, языковых проблемах, сфере внешнеполитической ориентации и внутренней политики.

Но вопрос территориально-административных реформ изначально упирался не только в сопротивление местных руководителей, опасающихся за свои кресла и синекуры. Главным камнем преткновения стала прямая угроза дезинтеграции страны в результате ее земельного деления с соответствующим перераспределением полномочий между регионами и Киевом. Ведь не секрет, что земля, в отличие от области, должна иметь больше прав и возможностей решать внутриземельные вопросы. Беспокойство усилилось в связи с тем, что по иронии истории, от принципов унитаризма Киев уже отошел сам, согласившись на превращение Крыма из автономной области в Автономную Республику и получив “головную боль” на многие годы вперед. Но такому решению “крымского вопроса” было хоть какое-то объяснение в виде присутствия российских войск, статус которых на территории страны был никак не урегулирован и которые рассматривались как потенциальная угроза в случае обострения ситуации на полуострове.

При более пристальном внимании достаточно легко выяснить, что возможности сепаратизма в Украине далеко не исчерпываются Крымом. На Западе страны компактно проживают национальные меньшинства, высокий уровень национальной идентификации которых позволяет предположить наличие глубоких связей с “большой землей” – сопредельными государствами: Венгрией, Румынией, Польшей. Правительства этих стран постоянно предпринимают попытки определенного давления относительно условий существования их соотечественников в Украине.

С распадом единого экономического пространства в масштабе бывшего Союза были нарушены и внутриукраинские экономические связи, которые (например, в ВПК) осуществлялись через министерства и главки в Москве. И сейчас многие субъекты экономической деятельности значительно легче и охотнее находят партнеров в соседних странах, чем в Украине. Легко увидеть, что уровень отношений по условной линии, скажем, Харьков–Львов заметно уступает уровню отношений Львов–Польша и Харьков–Россия. К примеру, Донбасс завален углем, который некуда сбывать, а Галиция ввозит дешевый польский уголь, что не способствует снятию напряжения в межрегиональных отношениях.

За годы советской власти в промышленных областях страны сформировались ростки политически-экономических элит, которые последующее развитие и окончательное оформление получили в первые годы независимости. Это касается в первую очередь таких гигантов, как Харьков, Днепропетровск, Киев и Донецк. Можно сказать, что интересы региональных элит пересекались во многих вопросах, что привело к обострению отношений между ними. Это вылилось в ряд заказных убийств и в противостояние на уровне лобби в правительстве и Верховной Раде. Номенклатура уровня области совсем не против была в какой-то мере повторить маневр, который удался республиканской номенклатуре в 1991 г.

Учитывая эти и некоторые другие обстоятельства, в Конституцию страны были записаны нормы унитарного государства, исходя из которых, строилась властная вертикаль и учреждались соответствующие государственные институты. Вплоть до 1999 г. такой порядок в целом сомнению не подвергался. Во всяком случае, на достаточно высоком уровне.

Поэтому в прошлом году Кучма поступил дальновиднее. После сурового наказания несправившихся с “разверсткой” на парламентских выборах, президент поманил местных руководителей “пряником” в виде возможного превращения Верховной Рады в бикамеральный орган, вторую палату которого должен составить Сенат, состоящий в основном из губернаторов и мэров.

Нужно сказать, что идея, официальным автором которой стал “Совет лидеров местных и региональных властей”, имела успех. “Советские” проценты подавших голоса за нынешнего президента в ряде районов – тому подтверждение. Не обошлось, конечно, без провалов (Винницкая и Полтавская области), но это случилось не из-за фрондерства, а, скорее, по стечению обстоятельств.

Идея с учреждением Сената через референдум была объявлена политологами одной из лучших предвыборных находок команды президента. Но существует большая разница между предвыборным тактическим ходом и стратегией государственного строительства. Поэтому, одновременно с возникновением идеи референдума раздались голоса против создания двухпалатного парламента.

Не составляет труда заметить, что все эти люди входили и входят в “обойму” президента. Т. е. даже внутри команды существовали опасения на этот счет.

Кроме того, в стране есть и общественные силы, которые по самой своей природе не могут поддержать федерализацию страны, которая становится процессом вполне реальным в результате перерапределния полномочий Киева и регионов. Прежде всего, это оба Руха и ПРП, Конгресс Украинских Националистов и Украинская Республиканская партия, ряд других партий и объединений правого толка. Они прекрасно понимают опасность подобного шага. Определенные сомнения должны возникнуть и у основных претендентов на президентство в 2004 г. Им-то совсем небезразлично, какой Украиной им придется “рулить”.

Налицо расхождения в оценке целесообразности введения двухпалатного парламента со стороны киевской и региональных элит. Первой нужны управляемые регионы, “посаженные на финансовую и административную иглу”. Региональщикам нужна как можно меньшая зависимость от Киева, прежде всего, в ведении хозяйственных дел. Похоже, что ради этого они готовы поступиться некоторыми политическими правами. Однако, конфликт интересов налицо. Поэтому долгое время создавалось впечатление, что впереди еще есть время на доработку всех нюансов столь радикального изменения положения дел. А нюансов достаточно много.

Главный вопрос, который волнует местных лидеров, связан с их статусом. Будут ли они избираться или назначаться президентом? При ликвидации депутатской неприкосновенности это, кажется, не играет существенной роли. Но не последним здесь является фактор степени легитимности того или иного избранного руководителя. Ведь не рассчитывало ОРТ на поражение Лужкова в Москве, оказывая поддержку его соперникам. Они добивались лишь одного – чтобы у Лужкова показатель был как можно хуже…

Еще вопрос: кто, кроме губернаторов, будет составлять Сенат: выборные сенаторы, мэры крупных (областных) городов?.. Поговаривают о существовании проекта, согласно которого, первоначально будут избираться пять сенаторов от области, из числа которых президент будет назначать губернатора, заменяя его, в случае необходимости одним из четырех остальных. Уязвимость такой системы очевидна на примере института вице-президента. Конкуренция внутри пятерки может развернуться нешуточная. Она может отодвинуть на второй план даже регулярные баталии между мэром областного центра и губернатором.

Второй блок вопросов связан с полномочиями, которые будут переданы Сенату и на места. Естественно, что одним из образцов для принятия решений по этому блоку будет Россия. Верхняя палата может стать своеобразным “буфером” между президентом и правительством – с одной стороны и нижней палатой – с другой. Но это не всегда срабатывает в РФ. Постоянные же встречи губернаторов в столице могут привести к возникновению “губернаторских движений” и не обязательно – безуспешных. А то, что можно успешно поработать в одном конкретном регионе показала “Громада” в 1998 г.

Уже который год в России длится дискуссия о равенстве в правах областей, краев и республик. Нечто подобное может начаться и в Украине. Ведь поговаривают о равном представительстве и равных полномочиях всех областей. Это означает, что, например, Донецкая и Закарпатская области при несопоставимом демографическом и экономическом потенциале будут уравнены. Существует еще и АР Крым. Не встанет ли вопрос о равенстве прав, скажем, Донецкой области и Крыма?.. Не составляет труда заметить, что именно с постановки таких вопросов начинается дезинтеграция страны.

Вряд ли местные элиты не сделают попыток воспользоваться ситуацией и не внести в Конституцию положений о возможности решать на местном уровне бюджетных, ряда экономических и политических вопросов (в первую очередь – язык, СМИ, деятельность партийных организаций). Т. е. отдавая решение общенациональных задач полностью на откуп Центру, региональные лидеры могут получить всю полноту власти на местах, таким образом влияя и на принятие решений общегосударственного порядка.

Третий серьезный нюанс связан с принятием новой Конституции. Причем, эта Конституция будет принципиально отличаться от нынешней. Можно предположить, что инициаторы референдума сделают все возможное, чтобы создать для исполнительной власти режим наилучшего благоприятствования за счет власти законодательной. На региональном уровне это может привести к фактическому всевластию чиновников при сохранении местных советов в качестве демократического фасада. Тогда придется иметь дело то ли с “советской”, то ли с “белорусской”, в лучшем случае – “российской” моделью. И, как это уже часто бывало, выбирать придется лучшее из плохого. “Советская” и “белорусская” модели характеризуются жестким централизмом и его конституционным закреплением. “Российская” модель предусматривает более сложные взаимоотношения центра и субъектов Федерации, но позволяет решать политические вопросы путем ведения войны на собственной территории, прикрываясь тезисом о наведении конституционного порядка.

Особенно опасны “игры” с регионами. После президентских выборов было объявлено, что впервые преодолен раскол между Западом и Востоком страны. Но это иллюзия успеха, и достигнута она технологическими методами. При отсутсвии консолидирующей идеи, при низком уровне экономической кооперации, при наличии сил вне Украины, готовых поддержать центробежные силы внутри страны, федерализация государства не просто опасна – она губительна. Ведь столь же технологически несложно запустить механизмы дезинтеграции. Даже гораздо более благополучные западные страны страдают от сепаратизма. И это при совершенно иной модели функционирования местных властей и взаимоотношений Центр – регионы. Что же говорить об Украине?..

Пока же народу предлагается “кот в мешке” с явным намерением получить его “добро”, а уж потом расписать все по своему усмотрению. Сделать это без надежной законодательной базы будет несложно. Сложнее будет сохранить довольно хрупкое национальное единство, не допустив дезинтеграции страны или не впав в иную крайность – авторитаризм под знаменем борьбы за целостность страны. За примерами и тут далеко ходить не нужно. Но кажется, что именно такие примеры и вдохновляют инициаторов референдума.

История готова в который раз проявить свой сарказм, предоставив самой украинской власти шанс ликвидировать страну. Во всяком случае, процесс мутации пошел и куда он заведет Украину пока неизвестно...