Призрак бродит по Украине – призрак референдума. Последний раз он появлялся в наших краях в 1996 г., когда только подписанием указа о вынесении на всенародный референдум новой Конституции Украины Президент заставил Верховную Раду принять Основной Закон. Тогда политический кризис был преодолен, однако уже вскоре после принятия Конституции Президент заявил о несовершенстве заложенной в ее новой редакции системы построения власти.

Последовавшие за принятием Конституции три года прошли под знаком то тлеющего, то разгорающегося противостояния между парламентом и президентом. Традиционно высокий удельный вес левых сил в парламенте, их оппозиционность объявленному президентом курсу реформ приводили к постоянному противоборству на законодательном поле и около него, причем обе стороны с большим трудом находили в себе способность к компромиссу. Все это только усиливало желание президента урегулировать политические взаимоотношения с парламентом в свою пользу путем внесения изменений в Конституцию. Наиболее действенным способом для этого был всенародный референдум. Так что идея его проведения постоянно витала в коридорах Администрации Президента. Для ее реализации необходим был подходящий политический фон, каковым и стала президентская гонка-99.

Еще в начале января прошлого года в газете “День” появилось сообщение о том, что президентский аппарат разослал госадминистрациям на местах циркуляр о необходимости проведения собраний трудящихся по созданию инициативных групп для сбора подписей за проведение референдума. После официального старта президентской кампании тема всенародного референдума с вопросами о расширении полномочий президента по роспуску парламента и отмене депутатского иммунитета стала лейтмотивом большинства предвыборных выступлений Леонида Кучмы. С поддержкой этой инициативы выступили также представители политических партий и депутатских фракций, поддерживавшие действующего президента. (Кстати, параллельно идею проведения референдума о государственном устройстве Украины и отмене депутатских привилегий пропагандировала в своей предвыборной программе Наталья Витренко).

С подачи депутатской группы “Возрождение регионов” список предполагаемых вопросов референдума дополнился идеей создания двухпалатного парламента, одна из палат которого формировалась бы по “земельному” принципу и отстаивала бы интересы регионов. 27 сентября на встрече с представителями Союза руководителей региональных и местных властей, объединяющего мэров городов и глав законодательных собраний областей Украины была подписана Декларация по усовершенствованию государственной региональной политики, в которой уже прямо заявлялось о необходимости инициирования референдума по внесению изменений в Конституцию Украины. Именно при широкой поддержке региональных лидеров сверхоперативно, практически в течение одного декабря месяца, во всех областях Украины было создано множество инициативных групп и собрано более трех миллионов (за один месяц!?) подписей с требованием организации народного волеизъявления. Правда, Центризбирком сначала отказал инициативным группам в регистрации, сославшись на формальные неувязки в действующем “Законе Украины о всеукраинском и местных референдумах”, зарегистрировав их через неделю только по решению суда.

Подлинность собранных подписей была в установленном порядке подтверждена 15 января Центризбиркомом Украины, после чего Президент Украины издал соответствующий указ “Об объявлении всеукраинского референдума по инициативе народа”, сразу объявленного неконституционным представителями левых сил, направившими соответствующие представления в Конституционный Суд (КС).

Итак, гражданам Украины 16 апреля предлагается ответить “да” или “нет” на 6 вопросов: “О недоверии Верховному Совету 14-го созыва”, “О возможности роспуска Верховного Совета в случае неутверждения им в течение трех месяцев поданного Кабмином в установленном порядке Государственного бюджета или несформирования за месяц парламентского большинства”, “Об ограничении депутатской неприкосновенности”, “Об уменьшении общего числа народных депутатов с 450 до 300”, “О формировании двухпалатного парламента, одна из палат которого представляла бы интересы регионов и способствовала их реализации”, “О принятии Конституции Украины на всенародном референдуме”. Кроме этого каждый вопрос содержит формулировку о внесении изменений в соответствующие статьи Конституции в случае положительного ответа на вопрос более чем 50% принявших участие в голосовании.

Однако, необходимость проведения референдума и инициирования соответствующих изменений в Конституции сегодня уже не столь очевидна, как месяц тому назад. Основной целью объявленного всенародного опроса была, прежде всего, нейтрализация Верховной Рады с ее левым руководством как влиятельной политической силы. Изменения в Конституции, предполагавшиеся в случае положительных для президента результатов референдума, как раз и были направлены на ослабление позиций парламента и усиление возможностей влияния на него со стороны президента. Однако произошедший в январе-феврале парламентский кризис привел к власти в Верховной Раде пропрезидентское большинство. Соответственно, предполагаемые “антипарламентские” поправки к Конституции теперь скорее заденут интересы поддерживающего Леонида Кучму большинства.

Напомним вкратце хронологию событий, произошедших между 13 января и 10 февраля: оформление парламентского большинства в составе всех нелевых фракций, требование большинства переизбрать руководство парламента и 226 голосов “за”, отказ Александра Ткаченко признать результаты голосования по его отставке, раскол парламента на большинство и меньшинство, уход большинства в другое здание, блокирование меньшинством здания парламента, избрание большинством нового руководства парламента и новых глав комитетов, вместо членов левых фракций, признание Министерством юстиции легитимности решений большинства и, наконец, прорыв большинства в сессионный зал и здание ВР, возобновление пленарных заседаний Верховной Рады в полном составе, но с новым руководством.

В связи с изменением расстановки сил в парламенте вопрос о необходимости и целесообразности проведения референдума как бы повис в воздухе. И Президент и Верховная Рада начали поиск вариантов смягчения возможных правовых последствий опроса.

Создается впечатление, что Президент уже не столь уверен, стоит ли проводить референдум. Об этом косвенно свидетельствует ряд признаков. Слабая организационная активность Центризбиркома. Отсутствие мощной пропагандистской подготовки требуемого результата со стороны президентских структур. Официальные “Украинские телевизионные новости” ратуют за проведение референдума уже без былого энтузиазма. Пропрезидентский Народный Рух Украины выступает с заявлением о нецелесообразности проведения референдума и связанного с ним расхода бюджетных средств в условиях экономического кризиса. Заявление Президента Украины на встрече 16 февраля с докладчиками Парламентской ассамблеи Совета Европы о том, что окончательный вердикт о конституционности референдума должен вынести Конституционный Суд Украины. И даже обычно уверенный в себе все тот же лидер фракции “Возрождение регионов” Александр Волков осторожно говорит о том, что “неизвестно, поддержит ли электорат вопросы референдума”.

Среди факторов, способных вызвать отмену референдума следует также отметить реакцию мирового сообщества. В частности, Совет Европы уже несколько раз выражал свою озабоченность проведением в Украине референдума, закладывающего основы ограничения полномочий парламента. 17–18 февраля в Украине гостили докладчики Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). По их мнению, референдум следует отменить, однако, последнее слово относительно его конституционности – за Венецианской комиссией Совета Европы. В случае же, если Президент не прислушается к ПАСЕ, Украину могут лишить голоса на Парламентской ассамблее. Однако они же заявили: “если референдум будет легитимным, то это только улучшит имидж Украины” .

Предостережения Совета Европы – еще один фактор заставляющий президента сомневаться в целесообразности проведения референдума. Однако отмотать пленку назад не так-то и просто. Во-первых, потому что президент слишком долго (почти год) отстаивал идею всенародного волеизъявления, чтобы с легкостью от нее отказаться. Это чревато потерей собственного политического авторитета, в первую очередь, в глазах политического и экономического истэблишмента. Тем более что отмена может быть приписана усилиям Совета Европы, что, безусловно, подтолкнет левую оппозицию к активному использованию европейских структур для защиты своих интересов в борьбе с президентом.

Теоретически, конечно, возможен отрицательный вердикт Конституционного Суда. Но лишь теоретически. Президент Украины действовал в соответствии с Конституцией, которая, как известно, является законом прямого действия. (В силу этого разговоры о неконституционности безнадежно устаревшего нынешнего закона о референдумах также теряют смысл). Возможно разве что определение КС, касающееся невозможности прямого вынесения на референдум вопросов внесения изменений в Конституцию. И, в крайнем случае, они могут быть исключены из бюллетеня.

Низкая вероятность отмены референдума объясняется еще и реальной заинтересованностью Президента и его команды в законодательном развитии других, не связанных с досрочным роспуском парламента, включенных в вопросы референдума идей (ограничения депутатской неприкосновенности и принятия Конституции на референдуме, увеличение законодательных поводов роспуска ВР). Тем более что даже нынешняя Верховная Рада рано или поздно начнет отдавать приоритет собственным корпоративным интересам перед интересами Президента в случае их несовпадения. Фраза, которую произнес новоизбранный спикер Иван Плющ на встрече с Леонидом Кучмой о том, что “парламент будет не про-президентским, а про-парламентским” в этом плане весьма симптоматична.

Референдум может быть признан несостоявшимся разве что по банальной причине неявки граждан, а требуется приход на участки для голосования 50% + 1 от зарегистрированного числа избирателей. Неявка довольно вероятна, во-первых, из-за совпадения даты проведения референдума с началом массовых огородно-посадочных работ. Воскресенье референдума большинство законопослушных граждан могут провести на своих огородах. А во-вторых, из-за равнодушия к идее опроса, демонстрируемого со стороны населения Украины, которое, по мнению украинского политолога Владимира Полохало, “спросят о том, о чем оно не думало, не знало и знать не хотело” .

Учитывая невысокую вероятность отмены объявленного всеукраинского опроса, проанализируем к чему может привести законодательное оформление его положительных результатов (отрицательные не в счет – все останется как и было). Для действующего Президента здесь есть свои плюсы и минусы.

Так, в случае законодательного закрепления ограничения депутатской неприкосновенности он получит дополнительные рычаги влияния на депутатский корпус (что, безусловно, не помешает даже в отношении нынешнего большинства). Как следствие, несколько снизится ценность депутатского статуса, уменьшится количество бизнесменов, стремящихся попасть в парламент ради обретения вожделенной неприкосновенности. Проблемы безопасности своего бизнеса они будут решать преимущественно посредством контактов со структурами исполнительной власти и бизнес-группами, особо приближенными к президенту. Однако и сейчас благополучие бизнеса и политическое реноме того или иного народного избранника определяется, прежде всего, степенью лояльности к исполнительной власти, так что ситуацию в парламенте отмена иммунитета радикально не изменит. При этом не следует также забывать, что утверждение любой из предложенных в опросе поправок к Конституции состоится только после длительных процедур их рассмотрения Конституционным Судом и Верховной Радой. У которой всегда будет сохраняться возможность “заволокитить” невыгодное ей решение.

Расширение полномочий по роспуску парламента также представляет для президента палку о двух концах. С одной стороны, увеличивается его влияние на законодательный процесс. Но с другой – парламент уже продемонстрировал свои способности к эффективной самоорганизации при наличии угрозы роспуска. Ни организация парламентского большинства, ни принятие в указанный срок государственного бюджета не являются и не будут являться сверхпроблемой для нынешней Рады. Да и в случае ее роспуска и сосредоточения всей власти в исполнительной ветви выиграет, скорее, не президент, а Кабмин.

Специфика украинской исполнительной власти состоит в том, что ее реально осуществляет Кабмин. А возможности Президента по текущему контролю за его деятельностью, как показывает пример Павла Лазаренко, ограничены. Поэтому блокирование законодательного процесса вызовет, прежде всего, перекос полномочий внутри самой исполнительной власти – в сторону Кабмина – и формирование еще одного полюса власти. Что вряд ли выгодно Леониду Кучме. (Кстати, парламент неплохо уравновешивал Кабмин и худо-бедно контролировал его деятельность). Т. о. особое значение приобретает особенность характера нынешнего президента Украины: требуя расширения своих полномочий, получая их, он практически никогда их не использовал даже вполовину возможного.

Вынесение Конституции Украины на всенародное утверждение, безусловно, уменьшит парламентское и усилит президентское влияние на процесс подготовки текста Основного Закона, позволит президенту усилить свои полномочия как главы государства, еще сильнее перетянуть одеяло власти на себя. Уменьшение числа депутатов естественно упростит для него работу с парламентом, повысит конкуренцию за места в будущей Верховной Раде. Хотя введение двухпалатного парламента может свести влияние этих факторов на нет.

К введению двухпалатного парламента Президента подталкивают мощные региональные политико-экономические группировки, которые и так уже вполне самодостаточны, и экономически мало зависят от центра, скорее, центр – от них. Независимость наиболее мощных региональных элит Украины еще более окрепла после передачи по указам Президента летом прошлого года госпредприятий и корпоративных прав, принадлежащих государству в акционерных обществах, в сферу управления соответственно Донецкой и Днепропетровской обладминистрациям. Приобретя дополнительную, теперь уже парламентскую, легитимность они станут еще более независимыми от центральной власти и от Президента.

Нынешний парламент очевидно во введении палаты представителей регионов не заинтересован, так как это заведомо снизит полезность киевской политической среды для регионов. Те получат возможность самостоятельно решать свои проблемы на законодательном уровне, а соответственно уменьшится объем возможных лоббистских дивидендов сегодняшних парламентариев. Так что в части реализации этого положения референдума следует ожидать наибольшего противодействия парламента.

Говоря о практических результатах будущего референдума, следует заметить, что его основным итогом станет сам факт проведения. Со сменой руководства Верховной Рады с повестки дня снята проблема оттеснения парламента на периферию украинского политического процесса. Ключевые украинские бизнес-группировки, в том числе близкие к президенту, интерес к всенародному опросу потеряли. Еще и потому, что начали осознавать сложность и длительность процесса практической реализации возможных результатов голосования и неоднозначность возможных последствий. К тому же парламент, сколь бы не был лояльным по отношению к Президенту, вряд ли будет усердствовать в деле законодательного закрепления ограничения собственных полномочий.

Потенциально наибольший конфликтный потенциал заложен в вопросе о двухпалатном парламенте. Одобрение этого вопроса на референдуме может привести к активизации региональных элит в политической жизни страны и усилению их конкуренции с центральной властью и ориентированными на нее политико-экономическими группами, в том числе и с представленными в нынешней Верховной Раде.

Президентская выгода от проводимого всенародного опроса заключается, в первую очередь, в апробации потенциально очень эффективного инструмента принудительной аккумуляции общественной активности и влияния на текущий политический процесс. Успех “первого блина” у граждан непременно повлечет все новые и новые референдумные инициативы со стороны Президента и может превратить их в повседневную практику политической жизни Украины.