Регіональні пріоритети державної політики

ПАЛАМАРЧУК В.М.  

Складність соціально-економічної та суспільно-політичної ситуації в Україні, необхідність вирішення масштабних завдань реформування економіки та суспільства певним чином послабили увагу до забезпечення регіональної спрямованості державної політики, створення механізмів узгодженої взаємодії центральних та місцевих владних структур стосовно розв’язання нагальних проблем. Водночас як наслідки кризових явищ, так і можливості їхнього подолання та переходу до економічного зростання багато в чому мають суттєву регіональну специфіку.

Зокрема, якщо за 1991-1997 рр. обсяг промислового виробництва в Україні загалом зменшився на 51%, то у Львівській області – на 71%, Кіровоградській – на 70%, Волинській – на 69%. Суперечливою була динаміка промислового виробництва по регіонах упродовж останніх років. Починаючи з 1995 р., в окремих областях відзначалися певні ознаки економічного зростання. Зокрема, в Одеській області темпи приросту обсягів промислової продукції у 1995 р. становили 5,1%, в Івано-Франківській – 0,4%, у Миколаївській – 0,2%. Однак у 1996 р. в усіх зазначених регіонах відбулося значне зниження обсягів промислового виробництва.

Так, в Одеській області цей показник становив 15,4%, в Івано-Франківській – 29,2%, у Миколаївській – 14,0% (середньоукраїнський показник – 5,1%). Суперечлива динаміка розвитку економіки регіонів спостерігалася й у наступні роки. Зокрема, якщо у 1997 р. темпи випуску обсягів промислового виробництва в Україні загалом зменшилися до 1,8% (порівняно з 5,1% у 1996 р.), то в АР Крим, Київській, Одеській, Рівненській, Тернопільській областях та м. Севастополі спад промисловості ще більш заглибився. За І півріччя 1998 р. вперше за роки кризи в Україні вдалося досягти деякого приросту промислового виробництва. Однак у Донецькій, Херсонській, Хмельницькій, Черкаській, Чернівецькій областях відповідні показники порівняно з аналогічним періодом 1997 р. були значно гіршими і характеризували подальший економічний спад у цих регіонах.

Одним із стратегічних завдань економічної політики, спрямованих на подолання кризи, є підтримка так званих «точок зростання», тобто галузей, виробництв та окремих підприємств, де виявляються тенденції збільшення обсягів випуску продукції. Як свідчить динаміка змін промислового виробництва у регіонах України, дієвих механізмів, що сприяли б підтримці та закріпленню таких тенденцій, поки ще немає. Вирішення цієї проблеми, на думку автора, значною мірою залежить від посилення регіональної спрямованості державної політики, узгодженої взаємодії центральних та місцевих структур. Як свідчить досвід 1995-1998 рр., зосередження уваги лише на макроекономічних процесах та інституціональних перетвореннях за відсутності копіткої, цілеспрямованої діяльності щодо створення сприятливих економічних умов для конкретних «точок зростання» не дозволяє закріпити досягнуті результати економічного росту в певні періоди, зокрема по деяких регіонах, надати їм необоротного характеру.

Посилення ролі регіональних пріоритетів у державній політиці має враховувати не лише суто економічні, а й соціально-політичні аспекти. Реалізація конкретних проектів і програм, що здатні переконати населення відповідних регіонів і країни загалом у реальних позитивних здобутках реформаторського курсу, може суттєво змінити на краще соціально-політичну ситуацію у державі. Особливо це стосується так званих «проблемних регіонів» (насамперед Донбас, Харківщина, Крим, Одещина, Львівщина), тобто регіонів з найскладнішою суспільно-політичною ситуацією, що багато в чому визначають можливості забезпечення стабільності в державі.

З цієї точки зору принципово важливим є опрацювання і вибір обмеженої кількості проектів для кожного регіону, що можуть уже через короткий термін бути реалізованими і мати достатній суспільний резонанс. Необхідність саме такого підходу підтверджується досвідом виконання прийнятих Кабінетом Міністрів України рік-півтора тому програм соціально-економічного розвитку деяких регіонів, зокрема Криму та Донецької області. Намагання передбачити вирішення численних масштабних проблем за відсутності реальних джерел фінансування призвело до того, що вже через незначний проміжок часу зазначені програми втратили своє практичне значення як для соціально-економічного, так і для суспільно-політичного життя цих регіонів.

Політика регіональних пріоритетів має базуватися на створенні сприятливих економічних, організаційних, політичних та інших умов реалізації відповідних проектів і програм, консолідації зусиль державних і недержавних структур і не вимагати значних бюджетних коштів. Особливої ваги набуває опрацювання механізму цілеспрямованої, узгодженої взаємодії центральних та місцевих органів влади щодо послідовної реалізації регіональних пріоритетів, своєчасного вирішення можливих ускладнень.

Здійснення регіональних проектів та програм доцільно органічно скоординувати та синхронізувати з масштабними суспільно-політичними подіями, що можуть сприяти залученню іноземних і вітчизняних інвесторів, кредитів міжнародних фінансових організацій, а також забезпечити необхідну інформаційну підтримку. Серед таких подій, що відбулися протягом 1998 р., слід згадати щорічні збори Європейського банку реконструкції і розвитку в Києві (травень), зустріч глав держав і урядів країн-учасниць Чорноморського Економічного Співробітництва у Ялті (серпень), зустріч українських і російських промисловців та підприємців у Харкові (жовтень). На жаль, не було використано належним чином сприятливі можливості цих міжнародних форумів для реалізації відповідних регіональних проектів і програм.

Застосування регіональних пріоритетів видається перспективним і для вирішення завдань політики національної безпеки, забезпечення адекватності заходів захисту національних інтересів реальним та потенційним загрозам. Яскравим прикладом цього є можливості реалізації відповідних механізмів для подолання соціально-економічних і екологічних проблем у Яворівському районі Львівської області. Ситуація там характеризується наявністю суперечливих чинників. Це, з одного боку, створює сприятливі умови для реалізації проектів міжнародного рівня із залученням іноземних інвесторів. З іншого – за умов подальшого зволікання із здійсненням кардинальних заходів, при певних обставинах, може негативно позначитися на національній безпеці.

На території Яворівського району знаходиться найбільший в Європі військовий полігон площею 39,6 тис. га (чверть усієї території району). Враховуючи перспективи Яворівського полігону для розвитку міжнародного військового співробітництва, в регіоні вкрай важливо забезпечити стабільну соціально-політичну обстановку. Однак на сьогодні рівень соціальної напруженості в Яворівському районі найвищий у Львівській області й близький до критичного. Це пов’язано із надзвичайно гострою економічною ситуацією, що склалася в районі, насамперед внаслідок практичного зупинення виробництва на головному промисловому об’єкті району – державному гірничо-хімічному підприємстві (ДГХП) «Сірка».

Рівень офіційно зареєстрованого безробіття у районі складає 8,7% та є найвищим на Львівщині. Колишні працівники зазначеного підприємства становлять 90% зареєстрованих безробітних. Приховане безробіття (вимушені безоплатні відпустки) охоплює 25 тис. чоловік. У зону економічного і соціального лиха перетворилося найбільше у регіоні місто Новояворівськ, понад 80% жителів якого – безробітні. На сірчаному комбінаті постійно діє страйковий комітет. Працівники підприємства неодноразово організовували місцеві страйки, де висувалися економічні вимоги.

Існування протягом тривалого часу в прикордонному регіоні, у безпосередній близькості до військового полігону, цього осередку соціальної напруженості може призвести до непередбачуваних наслідків. Треба враховувати й те, що останнім часом дедалі більшу активність до Яворівського полігону виявляють певні політичні сили, що намагаються перешкодити проведенню там міжнародних військових навчань. Це може завдати державі значних політичних збитків, негативно позначитися на національній безпеці.

Через масове безробіття, особливо серед молоді, в Яворівському районі ускладнилася криміногенна ситуація. Хоча місцева злочинність обмежується поки що переважно дрібними крадіжками, хуліганством та злочинними проявами побутового характеру, відсутність упродовж тривалого часу можливості для працевлаштування і відповідно законного отримання засобів існування створює підгрунтя для укорінення суспільно небезпечних форм злочинності.

Критичного рівня у Яворівському районі досягла екологічна ситуація. Її небезпечність зафіксовано численними урядовими комісіями, що протягом останніх трьох років працювали в районі. За результатами роботи цих комісій Кабінет Міністрів України прийняв 5 постанов, однак у зв’язку з недостатнім фінансуванням жодна з них не призвела до відчутних результатів.

Особливе занепокоєння викликає те, що внаслідок подальшої руйнації сірчаного кар’єру та існуючих систем водовідводу дедалі реальнішою стає загроза викиду сірководневих мас у басейн річок Сян та Вісла, що може призвести до регіональної екологічної катастрофи. Водночас у Яворівському районі є сприятливі умови для успішного подолання соціально-економічних й екологічних негараздів, а, отже, і для стабілізації суспільно-політичної ситуації. Це пов’язано із прикордонним розташуванням регіону, розвитком міжнародних транспортних перевезень, залученням іноземних та вітчизняних інвесторів.

Зокрема, у зв’язку з виконанням державної програми облаштування прикордонних територій у Яворівському районі створено найпотужніший на західному кордоні України митний перехід «Краковець». Там розпочато будівництво автомагістралі як складової транспортного коридору Лісабон-Кавказ. Здійснюються роботи зі створення автопорту «Краковець», де на основі впровадження новітніх технологій функціонуватиме транспортно-сервісна та експедиційно-складська зони, надаватимуться юридичні, страхові та банківські послуги. Вже існують попередні домовленості з потенційними інвесторами щодо виконання ряду інноваційних проектів для створення на Яворівщині нових робочих місць, використання вільних виробничих площ і потужностей сірчаного комбінату, його транспортних під’їздів та інженерних комунікацій, реалізації конкретних планів розв’язання екологічних проблем.

Про загальнодержавну важливість здійснення кардинальних змін у еколого-економічному та соціальному розвитку Яворівщини свідчить і те, що протягом 1998 р. прийнято три укази Президента України «Про економічний експеримент «Яворів», «Про концесію на будівництво та експлуатацію нової автомобільної дороги Львів – Краковець», «Про створення Яворівського національного природного парку», що стосуються проблем району. Однак лише за умов концентрації зусиль центральних та місцевих органів виконавчої влади для найефективнішого виконання цих рішень можливе подолання надзвичайно гострих проблем Яворівщини і, таким чином, нейтралізація відповідних чинників можливих загроз національній безпеці.

Детальне висвітлення питань забезпечення соціально-політичної стабільності у такому локальному територіальному утворенні, як Яворівщина, зумовлено тим, що наявні там проблеми та шляхи їхнього подолання є типовими для багатьох інших регіонів України. Отже, йдеться про відпрацювання певної моделі, що у подальшому може застосовуватися як важлива складова механізму реалізації регіональних пріоритетів у державній політиці. Це стосується такого стратегічного завдання політики національної безпеки, як стабілізація соціально-економічної та суспільно-політичної ситуації у прикордонних регіонах.

Довготривала економічна криза у більшості прикордонних регіонів виявилася глибшою, ніж загалом в Україні. Зокрема, за 1991-1997 рр. найбільший спад промислового виробництва спостерігався у Волинській, Закарпатській, Чернівецькій, Львівській, Луганській областях, АР Крим. Однак в Одеській області у 1991-1996 рр. скорочення випуску промислової продукції було меншим, ніж загалом в Україні, хоча у 1997 р. цей показник там становив 21,3% проти 1,8% загалом в Україні. Середньомісячна заробітна плата у більшості прикордонних регіонів, особливо у західному прикордонні, значно нижча за середньоукраїнський показник. Найбільший рівень зареєстрованого безробіття виявлено у Волинській, Івано-Франківській, Львівській областях.

Необхідна розробка цілісної стратегії державної політики щодо прискорення соціально-економічного розвитку прикордонних регіонів, що дозволить виправити наявні там диспропорції, сприятиме створенню належних передумов співробітництва із сусідніми країнами та забезпеченню суспільно-політичної стабільності у прикордонні, прискоренню інтеграції їх з іншими регіонами України.

Важливим положенням такої стратегії має стати державна підтримка розвитку транспортної, виробничої та соціально-побутової інфраструктури у прикордонних регіонах, зорієнтованої саме на розвиток співробітництва із сусідніми країнами. Останнім часом накопичено певний досвід створення об’єктів такої прикордонної інфраструктури (насамперед транспортної) у Закарпатській області. На основі комплексного підходу до забезпечення інфраструктури кордону на українсько-угорському кордоні було створено «Автопорт Чоп», де всі служби, що працюють на кордоні, обслуговують транспортний потік у єдиному технологічному циклі. Фінансування цього проекту здійснювалося переважно за рахунок коштів українсько-німецько-швейцарського підприємства «Чоп Термінал», що стало власником контрольного пакета акцій ЗАТ «Автопорт Чоп».

Потрібно узагальнити цей корисний досвід та розробити відповідні заходи, у тому числі щодо підготовки необхідних нормативних документів, для стимулювання створення об’єктів прикордонної інфраструктури в інших регіонах.

Важливим напрямом розвитку співробітництва прикордонних регіонів України та сусідніх країн є використання таких організаційних форм, як вільні (спеціальні) економічні зони та єврорегіони. Зокрема, Карпатський єврорегіон охоплює прикордонні області України (Закарпатська, Івано-Франківська, Львівська та Чернівецька області), Словаччини, Польщі, Угорщини та Румунії. Створено фонд розвитку Карпатського єврорегіону (ФРКЄ), кошти якого спрямовуються на вирішення нагальних проблем прикордонних регіонів сусідніх країн. Формування нових єврорегіонів «Верхній Прут» і «Нижній Дунай» передбачено договором про відносини добросусідства і співробітництва між Україною та Румунією. Необхідно відпрацювати механізм узгодженої взаємодії центральних владних структур та органів влади прикордоння з метою найефективнішого використання можливостей єврорегіонів для взаємовигідного співробітництва між адміністративно-територіальними одиницями України та сусідніх країн.

Слід враховувати, що створення єврорегіонів певні політичні сили окремих сусідніх країн використовуватимуть для реалізації своїх планів. Так, на думку деяких румунських політиків, єврорегіони у майбутньому мають стати основою створення національно-територіальних румунських автономій з перспективою проведення референдумів про вихід зі складу України.

На цих засадах мають визначатися заходи щодо прискорення соціально-економічного розвитку окремих територій прикордонних регіонів. Зокрема, Румунія реалізує значні за масштабами економічні проекти у регіоні румунської частини гирла Дунаю. Водночас в Україні відповідні території Одеської області внаслідок економічної кризи перебувають у занепаді. Це загрожує втратою для України надзвичайно перспективного транспортного коридору Чорне море – Дунай – Майн – Рейн.

Нещодавно прийнято державні рішення щодо створення вільних (спеціальних) економічних зон у Донецькій і Львівській областях та м. Миколаєві. Опрацьовуються проекти заснування вільних економічних зон в інших регіонах України (Одеській, Волинській, Закарпатській областях, АР Крим).

Враховуючи комплекс економічних, соціальних та політичних чинників, варто запроваджувати вільні економічні зони та використовувати ці форми як невід’ємну складову державної регіональної політики.