П’ять десятиліть – це дуже поважний вік для будь-якої міжнародної організації, тим більше для військово-політичного союзу. Він дає можливість ретельно проаналізувати внесок ЗЄС у справу збереження миру і стабільності на Європейському континенті, підбити певні підсумки його попередньої діяльності, а також дати відповідь на запитання: що сьогодні являє собою Західноєвропейський союз, наскільки вагомий його вплив на розвиток подій у Старому Світі?

Європейські політики 70-х – 80-х років іронічно називали ЗЄС “сплячою красунею”. Справді, протягом десятиліть “холодної війни” ця організація існувала немов “у тіні НАТО” і її політична вага та вплив на європейські справи були дуже незначними. Причини такого стану речей крилися у специфіці повоєнної ситуації, коли Західна Європа, яка ще не встигла позбутися шоку від панування нацистської Німеччини і панічно боялася опинитися під владою комуністичного Радянського Союзу, вбачала єдину гарантію власної безпеки в американській військовій присутності. Саме така ситуація створила передумови для заснування у квітні 1949 р. Північноатлантичного союзу – організації, яка дотепер забезпечує трансатлантичний зв’язок між Європою та Північною Америкою.

За цих обставин ЗЄС, хоч і був “старшим братом” Північноатлантичного альянсу, почав відігравати другорядну роль, чому значною мірою сприяло прийняте у 1950 р. рішення про об’єднання військових структур обох блоків під егідою НАТО.

І тільки із закінченням “холодної війни” відкрилася можливість для “другого народження” ЗЄС, але вже у новій якості. На початку 90-х років було продекларовано, що Західноєвропейський союз розвиватиметься як оборонний компонент Європейського Союзу і водночас як європейська опора НАТО [1]. Слід відзначити, що важливу роль у цих подіях відіграли і продовжують відігравати ті держави континенту, які беруть активну участь у процесах європейської інтеграції і докладають значних зусиль для їх розширення та поглиблення. Сьогодні вже зроблено певні кроки для того, щоб ЗЄС став дійовим інструментом європейців для проведення миротворчих та гуманітарних операцій у тих випадках, коли НАТО, і передусім Сполучені Штати, не виявлять бажання бути до них залученими.

Проте, як висловився один з впливових членів Європейської комісії Ханс ван ден Брук, цьому досі заважає розрив між зростаючою вагою Європи і слабким арсеналом засобів, який не дає їй можливості відігравати провідну роль у врегулюванні кризових ситуацій [2]. Так, щоб політика була ефективною, вона у певних випадках має підкріплюватися не тільки дипломатичними, а й іншими засобами. Саме тому рішення травневої (1997 р.) сесії Ради міністрів закордонних справ і оборони держав-членів ЗЄС у Парижі стосовно розширення оперативних функцій Союзу можна розцінити як прорив у розв’язанні проблеми підвищення ефективності військової структури організації, що об’єктивно створює основу для подальшого перетворення ЗЄС на самостійний компонент системи європейської безпеки.

Важливою подією став також початок діяльності у червні цього року Військового комітету ЗЄС, домовленість про створення якого була досягнута під час згаданої сесії. Головними завданнями Комітету, як відомо, є розробка рекомендацій для Ради міністрів ЗЄС щодо характеру реакції Союзу на конкретні загрози інтересам європейської безпеки і координація діяльності багатонаціональних військових формувань.

Як значний крок до розширення оперативних можливостей Союзу можна трактувати й ухвалення рамкової концепції, яка визначає процедуру початку воєнних операцій під егідою Союзу і покликана запобігти блокуванню воєнних операцій ЗЄС з боку тих держав-членів, що не бажають брати участь у тій чи іншій акції з огляду на свої національні інтереси.

Таким чином, через зміцнення ЗЄС, насамперед його військової структури, у європейських держав з’явилася реальна можливість зменшити вплив на європейську оборонну політику Сполучених Штатів, яка зорієнтована виключно на “натоцентристську” модель безпеки.

Проте на цьому шляху європейцям доведеться подолати чимало суттєвих організаційних недоліків, які обумовлюють низьку порівняно з НАТО дієздатність ЗЄС. Передусім ідеться про необхідність вдосконалення механізму досягнення консенсусу в процесі ухвалення рішень. Адже в НАТО зберігається значний вплив США – найбільш потужного у військовому та фінансовому аспекті члена цієї організації. Тому саме політика зазначеної держави фактично й визначає стратегію і тактику всіх важливих рішень і операцій Альянсу, що зумовлює спроможність останнього завжди швидко реагувати на ситуацію. Водночас усередині ЗЄС принаймні три найбільші країни – Велика Британія, Франція і Німеччина – відстоюють власні, часто амбіційні позиції, що найчастіше не дозволяє досягти порозуміння стосовно конкретних дій. Про неефективність існуючого в ЗЄС механізму свідчать невдачі європейців у намаганнях здійснити операції по врегулюванню криз у Боснії та Албанії або погасити внутрішній конфлікт у Заїрі, коли прийняття необхідного рішення було паралізоване через розбіжності у поглядах між Бельгією та Німеччиною, з одного боку, і Великою Британією – з другого.

Крім того, прагнення Європи відігравати провідну роль у забезпеченні власної безпеки не може бути реалізоване без наявності необхідних для цього сил і засобів. Хоча ЗЄС формально отримав право залучати до своїх операцій окремі не підпорядковані йому багатонаціональні формування, зокрема Єврокорпус, ЄВРОФОР або ЄВРОМАРФОР, їхнє використання можливе лише за умови одержання відповідної санкції НАТО, що значно зменшує здатність ЗЄС оперативно діяти у кризових ситуаціях.

І, нарешті, головне. Західноєвропейський союз ніколи не зможе успішно функціонувати, якщо він і надалі залишатиметься органом, в якому ведуться лише теоретичні дискусії без практичного втілення їх у життя. Держави-члени ЗЄС, якщо вони справді прагнуть створити в Європі власну надійну систему безпеки і оборони, мають чітко усвідомити, що сьогоднішні структурні зміни в самому Союзі є значною мірою “косметичними” і не дають відповіді на сучасні ризики і виклики європейській безпеці. Ця організація потребує докорінного реформування і взагалі зміни філософії свого існування, яка формувалася переважно в умовах “холодної війни” та протистояння між Сходом і Заходом. Але для цього потрібна політична воля усіх членів Союзу.

Як перший крок на цьому шляху необхідно чітко визначити місце і роль ЗЄС у сучасній архітектурі європейської безпеки. Беручи до уваги тенденції, що панують сьогодні на Європейському континенті, така архітектура має бути комбінованою та кооперативною за своїм характером і формуватися на основі вже існуючих механізмів безпеки – ОБСЄ, ЄС, НАТО, ЗЄС, РЄАП і Ради Європи, які повинні не конкурувати, а взаємодоповнювати один одного. Адже за сучасних умов жодний зі згаданих механізмів не спроможний власними силами забезпечити безпеку і стабільність у регіоні.

Прагнучи визначити майбутню долю ЗЄС, впливові європейські політики, такі як Жак Ширак або Гельмут Коль, неодноразово висловлювалися на користь створення на базі цієї організації оборонного компоненту Європейського Союзу, реанімуючи тим самим висунуту (і поховану) ще на початку 50-х років ідею створення Європейського оборонного співтовариства. Наслідки дискусії, яка розгорнулася навколо інтеграції ЗЄС до складу Європейського Союзу, не дають підстав для оптимізму і слугують суттєвим стимулом до активізації пошуку ним власної ідентичності в системі європейської безпеки. Як відомо, на саміті ЄС в Амстердамі, що відбувся у червні минулого року, це дуже важливе (не тільки для членів Євросоюзу) питання набуло особливої гостроти, проте остаточного рішення так і не було ухвалено. У цьому зв’язку доречно нагадати застереження міністра закордонних справ Бельгії Е. Дерейке, висловлене ним під час саміту: “Або ЗЄС посяде гідне місце у системі Європейського Союзу, або ми погодимося, що воно належить НАТО, а ЗЄС залишиться місцем для розмов” [3].

Врешті-решт, не є суттєвим, якого статусу в кінцевому рахунку набуде Західноєвропейський союз – інтегрованої частини ЄС чи Європейського компоненту безпеки і оборони як “європейської опори” НАТО. Важливим є те, чи зможе він у найближчій перспективі перетворитися на ефективну організацію з власним обличчям і чітко визначеною компетенцією, що була б спроможна відігравати гідну роль у майбутній системі європейської безпеки. Як уявляється, в умовах поступового скорочення присутності США в Європі ЗЄС міг би з часом перебрати на себе функції координатора миротворчих зусиль на континенті. Йдеться не тільки про розширення можливостей Союзу щодо використання сил і засобів НАТО, зокрема Міжнаціональних оперативних сил, але й про підпорядкування йому спеціальних сил швидкого реагування, сформованих за принципом багатонаціональних підрозділів. Крім того, під оперативне командування ЗЄС доцільно було б передати вже існуючі західноєвропейські багатонаціональні формування – Єврокорпус, ЄВРОФОР, ЄВРОМАРФОР, британсько-нідерландську та іспано-італійську бригади морської піхоти тощо, а також залучити на постійній основі багатонаціональні миротворчі з’єднання, що створюються в регіоні Центральної і Східної Європи, зокрема українсько-польський миротворчий батальйон. Маючи у власному підпорядкуванні такий потужний потенціал, ЗЄС мав би можливості оперативно реагувати на виникнення кризових ситуацій у межах континенту і в разі потреби здійснювати на підставі мандату ОБСЄ миротворчі операції.

Розглядаючи шляхи реформування Західноєвропейського союзу, не можна залишити поза увагою такий важливий чинник, як активізація процесу поширення безпеки на Схід, що супроводжується відповідним розширенням європейських структур. На превеликий жаль, ЗЄС так і не зміг оперативно відреагувати на цей виклик часу. На відміну від Північноатлантичного альянсу та Європейського Союзу, які ще минулого року визначилися з “першою хвилею” своїх майбутніх членів, у ЗЄС досі зберігається архаїчний підхід, що базується на штучних прив’язках і обмеженнях, які істотно звужують коло країн-кандидатів на вступ до цієї організації і надійно блокують процес її розширення за рахунок нових демократій Центральної і Східної Європи. За сучасних умов жорстке дотримання такого підходу не тільки є безперспективним, але й суперечить логіці загальноєвропейських процесів.

Так, на сьогодні Західноєвропейський союз налічує десять повноправних членів, які за існуючими правилами повинні бути водночас членами НАТО та ЄС, три асоційованих члени, які обов’язково мають бути членами НАТО, і п’ять спостерігачів – членів ЄС [4]. Крім того, для окремих країн Центральної і Східної Європи, які на початку 90-х років на хвилі ейфорії від краху соціалістичного табору змогли швидко набути асоційованого членства в ЄС, введено особливий статус асоційованого партнера [5]. Водночас для значної групи посткомуністичних країн Європи (зокрема тих, що виникли на теренах колишнього СРСР та колишньої Югославії) двері Союзу залишаються зачиненими, а їх намагання у будь-який спосіб формалізувати відносини із ЗЄС не знаходять підтримки з боку членів цієї організації.

І мова тут не лише про те, що існуючий в ЗЄС порядок, згідно з яким набуття того чи іншого статусу в цій організації обумовлюється наявністю певного статусу в Європейському Союзі або в НАТО, є хибним і не відповідає інтересам тих держав, що не мають формальних зв’язків із згаданими структурами. Йдеться насамперед про створення прецеденту, коли під гаслами неподільності безпеки відбувається поділ європейських країн на дві категорії – тих, хто дістає можливість додатково гарантувати власну безпеку через інтеграцію до структур колективної оборони, і тих, хто такої можливості позбавляється.

Немає жодного сумніву, що з подальшим поглибленням процесів європейської інтеграції критерії членства в європейських інституціях, і в першу чергу в ЗЄС, мають бути переглянуті в бік їх лібералізації, а невиправдані обмеження для посткомуністичних держав регіону Центральної і Східної Європи – скасовані. Розбудовуючи архітектуру безпеки для єдиної Європи, слід виходити з того, що кожна європейська держава має мати чітку перспективу вступу до усіх існуючих на континенті структур.

У цьому контексті варто було б подумати й про зміну назви організації, оскільки нинішня вже давно не відповідає ні її новому статусу, ні новим завданням, що стоять перед Союзом. Адже після закінчення блокового протистояння ЗЄС уже не є союзом західноєвропейських країн у чистому вигляді, а з часом, з залученням центрально- і східноєвропейських держав до процесів європейської інтеграції, він безумовно буде змушений просуватися на Схід.

З огляду на це державам-членам ЗЄС необхідно вже сьогодні більш активно залучати асоційованих партнерів до різних сфер діяльності Союзу, передусім поглиблювати співпрацю з ними у військовій галузі. Особливу увагу варто було б приділити визначенню параметрів їх участі у врегулюванні кризових ситуацій, у процесі створення миротворчих сил, а також у роботі структурних підрозділів ЗЄС. Вдосконалення потребує й механізм контактів між асоційованими партнерами та Групою військових представників і Групою з питань озброєнь ЗЄС. Слід також більш активно залучати асоційованих партнерів та нейтральних спостерігачів до участі у запроваджуваній програмі “Партнерство у галузі озброєнь”.

Здійснення таких заходів створило б сприятливі умови для участі країн Центральної і Східної Європи не тільки у політичних, але й у військових структурах ЗЄС.

Україна, як одна з посткомуністичних держав регіону Центральної і Східної Європи, вбачає у розвиткові всебічної співпраці із Західноєвропейським союзом важливий елемент системи європейської безпеки. Тому за умов, що склалися, перед нашою державою постає невідкладне завдання прискорити процес формалізації своїх відносин із ЗЄС, які на сьогодні фактично не мають під собою правової основи.

Як відомо, з 1994 р. Україна неодноразово порушувала питання про інституціоналізацію відносин з ЗЄС, домагаючись статусу асоційованого партнера, який має переважна більшість країн Центральної і Східної Європи. Проте існуючий в ЗЄС порядок, коли надання статусу асоційованого партнера жорстко пов’язується з наявністю у країни-претендента Європейської Угоди про асоціацію з ЄС, до останнього часу не дозволяв позитивно вирішити це питання. Слід зазначити, що такий підхід ЗЄС є, по суті, дискримінаційним і таким, що створює нову лінію поділу в Європі, оскільки він фактично відокремлює Україну в галузі безпеки від інтегрованої частини Європи, ігнорує вже існуючі двосторонні відносини України з усіма членами ЗЄС та його асоційованими партнерами у військово-політичній галузі, а також стосунки з іншими європейськими та євроатлантичними структурами.

В цьому контексті варто зауважити, що відносини нашої держави з двома з них, які мають неабиякий вплив на здійснення політики в сфері безпеки на Європейському континенті – ЄС та НАТО, тим чи іншим чином уже формалізовано. З 1 березня 1998 р. набула чинності підписана в червні 1994 р. Угода про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС. Черговим кроком на цьому шляху стане проведення переговорів про створення зони вільної торгівлі між нашою державою і ЄС з наступним підписанням Європейської Угоди про асоціацію. Як відомо, під час першого засідання Ради по співробітництву в червні ц.р. наша держава вже заявила про своє бажання стати асоційованим членом ЄС. З липня 1997 р. між Україною і НАТО існують відносини “особливого партнерства”, модальності яких закріплені у відповідному документі – Хартії про особливе партнерство. Успішна імплементація обох документів відкриває перед нашою державою можливості не тільки для більш тісної співпраці в сфері безпеки з обома інституціями, але й слугуватиме надійним підгрунтям для прискорення процесу повної інтеграції з ними. На цьому тлі лише стосунки України з Західноєвропейським союзом, діяльність якого нерозривно пов’язана з діяльністю ЄС і НАТО, досі залишаються невизначеними.

Проте, незважаючи на відсутність формального статусу, наша держава намагається сьогодні активно налагоджувати стосунки з ЗЄС, підтримує постійний контакт з його Секретаріатом та Парламентською асамблеєю. Останнім часом з боку Союзу також висловлюється зацікавленість у розвитку практичної співпраці з Україною. Важливим кроком у цьому напрямі є підписаний 30 червня 1997 р. Документ про співробітництво в галузі авіаційно-транспортних перевезень між Україною і ЗЄС.

Усе це дає підстави сподіватися, що питання про формалізацію відносин між Україною і ЗЄС буде нарешті зрушене з місця. Та, зважаючи на негативне ставлення більшості держав-членів ЗЄС до того, щоб надати нашій державі статус асоційованого партнера, обом сторонам треба знайти інший варіант формалізації двосторонніх відносин, який би, з одного боку, не суперечив правилам і процедурам ЗЄС, а з другого – дозволив Україні співпрацювати з Союзом на рівні, досягнутому в її стосунках з ЄС і НАТО.

Уявляється, що найкращим виходом з цієї ситуації могло б стати рішення про відродження Консультативного Форуму ЗЄС, який існував протягом 1992-1994 рр. для ряду країн Центральної і Східної Європи (так званий “формат 6+3”), та був призупинений у 1994 р. у зв’язку з набуттям ними статусу асоційованих партнерів, з наданням Україні (та іншим зацікавленим державам) статусу консультативного партнера ЗЄС. Модальності статусу консультативного партнера та діяльності Консультативного Форуму, викладені в Петерсберзькій декларації від 19 червня 1992 р., було розроблено для держав-партнерів ще до підписання ними Європейських Угод про асоціацію, і тому набуття такого статусу нашою державою формально не повинно обумовлюватися укладенням згаданих угод.

Статус консультативного партнера передбачає участь представників країни-партнера у засіданнях Постійної Ради ЗЄС, у тому числі на рівні міністрів закордонних справ і оборони, проведення спільних консультацій, семінарів та колоквіумів, встановлення зв’язків між Інститутом ЗЄС і відповідною структурою країни-партнера, обмін інформацією і документами, запровадження спільних програм навчального характеру тощо [6]. Крім того, для України вони могли б бути розширені за рахунок спеціального співробітництва з ЗЄС в окремих сферах, що становлять взаємний інтерес, а саме – в галузі озброєнь, авіаційно-транспортних перевезень, у космічній галузі та деяких інших. Перспективними є контакти науковців, чому могло б сприяти поглиблення співпраці між Інститутом ЗЄС та науковими закладами України, зокрема з Національним інститутом стратегічних досліджень при Раді національної безпеки і оборони України.

Розвиваючи співробітництво з НАТО у військовій сфері, наша держава прагне налагодити аналогічні контакти і з ЗЄС. На початковому етапі Україна була б зацікавлена одержувати ad hoc статус спостерігача на військових навчаннях у рамках Союзу, а в майбутньому не виключена й участь у них підрозділів Збройних Cил України, насамперед тих, що мають миротворчу тематику. З цією метою наша держава вже запропонувала ЗЄС розглянути можливість проведення спільних навчань на території України. Крім того, великі перспективи співпраці з ЗЄС у сфері спільного здійснення миротворчих операцій відкриває участь підрозділів та штабів Збройних Cил України у Міжнаціональних оперативних силах, що прискорило створення першого за участю нашої держави багатонаціонального з’єднання – українсько-польського миротворчого батальйону.

У цьому контексті значного імпульсу розвиткові двостороннього співробітництва, зокрема у військовій сфері, могла б надати розробка і укладення Індивідуальної програми співробітництва між Україною і ЗЄС. Створення подібних програм сьогодні широко практикується у відносинах НАТО та її партнерів, які приєдналися до Рамкового документа програми “Партнерство заради миру”. Починаючи з 1996 р., Україна тісно співпрацює з НАТО в рамках Індивідуальної програми партнерства, яка не тільки стимулює розвиток співробітництва з Альянсом у різних сферах, у тому числі й у військовій та військово-технічній, але й дозволяє поступово адаптуватися до європейських норм і стандартів. До речі, в рамках реалізації Спільної робочої програми імплементації Угоди Україна – ЄС висувається ідея про започаткування спеціальної Індивідуальної програми партнерства між Україною і Європейським Союзом, спрямованої на поглиблення співробітництва у сферах, що не охоплені УПС. З огляду на це прийняття Індивідуальної програми співробітництва Україна – ЗЄС є на часі і було б дуже корисним для обох сторін.

В основі прагнення нашої держави формалізувати відносини з ЗЄС лежить усвідомлення відповідальності за стабільність і безпеку в Європі, готовність зробити свій власний внесок в її зміцнення. Це усвідомлення змушує сьогодні Україну відігравати роль не споживача, а активного контрибутора європейської безпеки. Не применшуючи внеску інших держав Центральної і Східної Європи, слід визнати, що наша держава робить для зміцнення стабільності на континенті набагато більше, ніж деякі з них. З огляду на це чи є логічною та справедливою ситуація, коли вона позбавлена навіть статусу консультативного партнера ЗЄС?

Підсумовуючи, варто ще раз наголосити: майбутнє Західноєвропейського союзу перебуває сьогодні в руках його держав-членів. Якщо вони будуть спроможні подолати розбіжності та об’єднати зусилля заради зміцнення європейської оборони і безпеки, якщо зможуть реформувати застарілу структуру Союзу, адаптувати її до вимог часу, трансформувати у новий, більш мобільний та динамічний механізм, ЗЄС існуватиме й надалі, посівши гідне місце в архітектурі європейської безпеки XXI століття.